Дата документа: 15/08/1996
Страна ответчика: Великобритания
Тип документа: Постановление

БАКЛИ против СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА

(BUCKLEY v UK)

ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 25 августа 1996 г.

ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ ПОСТАНОВЛЕНИЯ



ФАКТЫ

I. Oбстоятельства дела

A. Исходные обстоятельства

7. Заявительница – гражданка Соединенного Королевства, цыганка. Она проживает с тремя детьми в доме-фургоне, припаркованном на принадлежащем ей участке земли по улице Мидоу Дроув (Meadow Drove), Виллингхэм (Willingham), округ Южный Кэмбриджшир (South Cambridgeshire), Англия. Она замужем, но проживает отдельно от мужа с 1991 г.

8. Насколько это известно, семья заявительницы принадлежала к этнической группе цыган, проживавших в округе Южный Кэмбриджшир. Она жила в домах-фургонах всю свою жизнь, и, будучи ребенком, путешествовала по территории округа со своими родителями. Она вела такой странствующий образ жизни до рождения ее первого ребенка в 1988 г.

9. В 1988 г. сестра и зять заявительницы приобрели участок размером в 1 акр (примерно 4000 квадратных метров) по улице Мидоу Дроув, Виллингхэм, и получили личное временное разрешение на застройку в отношении одной жилой постройки, включающей в себя два дома-фургона.

10. В ноябре 1988 г. заявительница, будучи беременной третьим ребенком и испытывая трудности от постоянных переездов с маленькими детьми, по приглашению сестры переехала на указанный участок. Во время оседлого проживания, двое старших детей заявительницы посещали местную школу, где они хорошо ладили с другими детьми.

11. В 1988 г. (точная дата не представлена), заявительница приобрела более дальнюю по отношению к Мидоу Дроув часть земельного участка, принадлежавшего ее сестре. Она разместила свои три дома-фургона на этом участке земли.

12. В настоящее время ее участок земли является частью шести прилегающих друг к другу участков, занимаемых цыганами. В отношении одного из участков было получено бессрочное разрешение на застройку в целях использования трех домов-фургонов для жилья. Временное разрешение в отношении участка, занимаемого ее сестрой, действовало до 4 августа 1995 г. Оставшиеся три участка были заняты без разрешений на застройку, и в отношении проживавших на этих участках лиц были начаты судебные процессы (см. п. 32 ниже). Лица, проживавшие на двух из этих участков, также подали жалобы в Европейскую комиссию по правам человека.

13. Заявительница утверждала, что она намеревается в будущем оставить кочевую жизнь и передать эту традицию своим детям.

В 1993 г. она поехала с сестрой в Сэйнт-Неотс (Saint Neots), поскольку ее свекор был при смерти. Она смогла припарковаться на свалке на две недели, но в скором времени после похорон ей пришлось уехать.

B. Заявление для получения разрешения на застройку

14. 4 декабря 1989 г. заявительница подала ретроспективное заявление в Совет округа Южный Кэмбриджшир для получения разрешения на застройку в отношении трех домов-фургонов, размещенных на ее участке земли.

8 марта 1990 г. она получила отказ, обоснованный следующими причинами: (1) для домов-фургонов, принадлежащих цыганам, было выделено место в другой части Южного Кэмбриджшира, где, по мнению Совета, была «сосредоточена» цыганская община; (2) использование земли в соответствии с просьбой заявительницы умалило бы достоинства открытого сельского ландшафта в данном районе, что вступает в противоречие с целью местного плана развития, которая заключается в охране сельской местности от любой застройки, кроме самой необходимой (см. п. 30 ниже); (3) Мидоу Дроув относится к категории сельских дорог, которая слишком узка, чтобы два транспортных средства могли бы безопасно разъехаться.

15. 9 апреля 1990 г. Совет издал исполнительное уведомление, требующее удаления жилых фургонов в течение месяца.

Заявительница обжаловала это уведомление Министру по вопросам окружающей среды, транспорта и сельских районов (см. п. 33 ниже).

16. Министр назначил инспектора, который должен был составить отчет по жалобе (см. п. 33 ниже). Инспектор посетил участок и рассмотрел письменные заявления, которые были представлены заявительницей и окружным советом.

В отчете, представленном 14 февраля 1991 г., инспектор отметила, что местные власти предоставили разрешения на застройку в отношении двух домов-фургонов между участком заявительницы и Мидоу Дроув (участок сестры заявительницы и иной соседний участок), а также для сельскохозяйственной мастерской на участке, расположенном к востоку от участка заявительницы (на момент проверки на данном участке располагалась дорожная буксировочная компания, которая не имела соответствующего разрешения). Дома-фургоны заявительницы были скрыты от дороги этими разрешенными и неразрешенными постройками. Однако инспектор написала, что:

“… объект уведомления [т.е. участок и жилые фургоны заявительницы], видимый или нет, расширяет зону застройки дальше от дороги, чем это разрешено. Таким образом, данные строения вторгаются на территорию открытой сельской местности, что противоречит цели структурного плана [см. п. 30 ниже], заключающейся в защите сельской местности от любой застройки, за исключением необходимой.”

Инспектор также установила, что дорога к участку была слишком узкой для того, чтобы два транспортных средства могли разъехаться на ней, и поэтому, использование данного участка для размещения домов-фургонов не соответствовало бы интересам дорожной безопасности.

Инспектор учла особый статус заявительницы как цыганки и отметила, что на январь 1990 г. в округе Южный Кэмбридшир более шестидесяти цыганских семей располагались на земельных участках без соответствующих разрешений. Она продолжала:

“Таким образом, очевидно, что необходимо большее количество специальных участков [для цыган]. … Тем не менее, я считаю, что важно сохранять невысокую концентрацию таких участков, поскольку так их лучше принимает местная община… [К]онцентрация участков для цыган в Виллингхэме достигла желаемого максимума, и я не считаю, что в данном случае общая необходимость наличия большего количества участков является более значимой, чем ограничения, связанные с планированием.”

Она закончила отчет рекомендацией об отклонении жалобы.

17. 16 апреля 1991 г. Министр по вопросам окружающей среды, транспорта и сельских районов отклонил жалобу. Приведенные причины включали в себя следующие:

"Решающий вопрос в отношении Вашей жалобы о предоставлении разрешения на застройку состоит в том, является ли бесспорная необходимость предоставления дополнительных участков для цыганских домов-фургонов на территориях, относящихся к данным совету графства и окружному совету, настолько острой, чтобы предпочесть ее ограничениям, связанным с политикой по планированию и безопасностью дорожного движения, и сохранить право на использование спорного участка в качестве жилого участка для домов-фургонов, принадлежащих цыганам. С этой точки зрения, принято во внимание то, что возражения относительно продолжения использования спорного участка как жилого участка для размещения цыганских домов-фургонов настолько значительны, что предоставление разрешения на застройку не может быть оправдано – ни на личном, ни на временном основании. При принятии данного решения была также учтена содержащаяся в Циркуляре Министерства № 28/77 рекомендация по политике, в которой окружным советам дано руководство относительно необходимости адекватного размещения цыган, проживающих или посещающих их территории, на специальных участках для домов-фургонов. Однако с учетом имеющихся доказательств принято решение, соответствующее мнению инспектора, о том, что концентрация участков для цыганских домов-фургонов в районе Виллингхэм достигла желаемого максимума, и общая необходимость в предоставлении дополнительных участков не может быть поставлены выше, чем возражения, связанные с планированием и дорожной безопасностью, которые возникнут при дальнейшем использовании данного участка”.

Заявительница не подавала апелляцию в Высокий суд правосудия, поскольку практикующий юрист на консультации сообщил ей, что в ее деле нет оснований для апелляции (см. п. 34 ниже).

 C. Уголовное разбирательство в отношении заявительницы

18. Заявительницу признали ответственной в несоблюдении требований исполнительного уведомления, изданного в мае 1990 г., и 7 января 1992 г. ее обязали заплатить штраф в размере 50 фунтов стерлингов и оплатить издержки в размере 10 фунтов стерлингов.

После того, как она представила жалобу в Комиссию 7 февраля 1992 г., ее дважды признавали ответственной в несоблюдении требований уведомления.

12 января 1994 г. магистратский суд полностью освободил ее от ответственности, обязав, однако, оплатить судебные издержки.

В конечном счете, 16 ноября 1994 г. ее обязали заплатить штраф в размере 75 фунтов стерлингов и оплатить издержки в размере 75 фунтов стерлингов.

D. Выделение (Designation)

19. Письмом от 20 мая 1993 г. Министерство по вопросам окружающей среды, транспорта и сельских районов сообщило окружному совету, что министр принял решение «выделить» территорию Южного Кэмбриджшира в соответствии со статьей 12 Акта об участках размещения домов-фургонов 1968 г. (см. п. 37 ниже). В нем отмечалось, что незначительное количество цыган все еще проживает на участках без соответствующих разрешений, однако, в свете того, что количество предусмотренных участков значительнее, чем в любом другом округе, это было признано “достаточным для надлежащего обеспечения цыган, проживающих или посещающих округ Южный Кэмбриджшир.”

Указ о выделении округа Южный Кэмбриджшир вступил в силу 13 августа 1993 г., однако в данный момент согласно положениям Акта об уголовной юстиции и общественном порядке не применяется (см. п. 41 ниже).

E. Последующие события

20. 19 сентября 1994 г. в связи с изменениями законодательства заявительница снова обратилась за разрешением на размещение домов-фургонов на ее участке земли (см. пп. 40-42 ниже).

21. 14 ноября 1994 г. она получила отказ на тех основаниях, что (1) стандарты местной политики планирования устанавливают ограничения на застройку в открытой сельской местности, и не представлено доказательств, оправдывающих исключения из действующего режима, а также (2) цыгане имеют адекватные условия проживания в районе Мидоу Дроув.

22. Заявительница (вместе с другими лицами, занимающими соседние участки) подала жалобу на данное решение Министру. В мае 1995 г. инспектором был представлен отчет.

Инспектор рассматривала, во-первых, действительно ли дальнейшее использование участка для размещения домов-фургонов, принадлежащих  цыганам, может умалить достоинства открытого сельского ландшафта, и, во-вторых, если ответ на первый вопрос окажется утвердительным, существуют ли какие-либо особые обстоятельства, оправдывающие подобные нарушения. Она установила, что одно из оснований для отказа в апреле 1991 г. (см. п. 16 выше) – вопрос безопасности на дорогах –  более не применимо.

Относительно первого вопроса, инспектор установила, что на принадлежащем заявительнице участке размещались жилой дом-фургон, три автоприцепа и три сарая. Они были скрыты от дороги домами-фургонами, размещенными на участках перед и рядом с сельскохозяйственным инженерным предприятием, находящимся на востоке и равноудаленным – по сравнению с участком заявительницы – от дороги. Постройки и дома-фургоны были видны с других точек обзора, хотя в достаточной степени были скрыты живой изгородью. Однако инспектор пришла к выводу, что:

"... дальнейшее использование участков земли, наиболее удаленных от дороги, значительно расширяет зону размещения строений к югу от последней. Такое интенсивное использование земли само по себе с неизбежностью умаляет достоинства сельского вида и открытость местности, что противоречит целям национальной и местной политики, касающейся сельской местности. Поэтому, я обязана сделать вывод, что дальнейшее использование участков для размещения цыганских домов-фургонов наносит вред характеру и внешнему виду сельской местности".

В отношении особых обстоятельств дела, в частности, статуса заявительницы как цыганки инспектор сделала следующие замечания. Она описала участок заявительницы как “чистый, просторный и хорошо организованный”. В отличие от него, выделенный окружным советом участок на Мидоу Дроув (см. пп. 24-26 ниже) был “изолирован, незащищен и несколько запущен”. Тем не менее

"следует учитывать, что сравнительно недалеко существуют альтернативные участки для законного размещения домов-фургонов, избрав которые, заявители сохранили бы возможность проживания в области Виллингхэм, а их дети – возможность посещения местных школ”.

С другой стороны,

"не следовало бы придавать большого значения частным участкам в Коттенхэме (Cottenham). Ни Совет, ни заявительница не представили достаточных доказательств того, что данные участки и цены на них являются доступными ”.

Инспектор учла положения Циркуляра 1/94 (см. п. 43 ниже), но пришла к выводу, что, хотя согласно Циркуляру, основное внимание следовало уделять предоставлению участков самими цыганами, правительственная политика состояла в том, что предложения, регулирующие статус участков для нужд проживания цыган, должны и далее определяться исключительно факторами, связанными с использованием земли.

Она пришла к выводу, что со времени предыдущей жалобы не произошло значительных изменений, и, поэтому, следует отклонить также и данную жалобу.

23. Министр принял выводы и рекомендации инспектора и отклонил жалобу 12 декабря 1995 г.

Заявительница подала апелляционную жалобу в Высокий суд правосудия, и ее рассмотрение судом ожидается.

F.  Санкционированные местными властями участки для цыган в округе Южный Кэмбриджшир

24. В ноябре 1992 г. совет графства открыл официальный участок для цыганских домов-фургонов на Мидоу Дроув, примерно в 700 метрах от участка заявительницы. На участке находятся пятнадцать мест, каждое из которых огорожено, частично заросло травой, и включает специальную площадку для домов-фургонов и кирпичное здание, в котором находятся кухня, душ и туалет. Каждое место предназначено для размещения одного жилого дома-фургона, одного автоприцепа, одного грузовика и одного легкового автомобиля. Места объединены центральной дорогой, а участок размещен в открытой сельской местности.

25. В период между ноябрем 1992 г. (когда участок был открыт) и августом 1995 г. на нем было 28 вакансий. 17 февраля 1992 г. и 20 января 1994 г. Окружным советом заявительнице были направлены письма, в которых содержалась информация о наличии свободного места на данном участке и рекомендация обратиться для получения участка в Совет графства. Заявительница никогда не предпринимала никаких действий в этом отношении.

26. Со времени открытия участка поступали сообщения о произошедших там следующих инцидентах: (1) не подкрепленное доказательствами утверждение в мае 1993 г. о том, что один из жителей участка хранил огнестрельное оружие; (2) потасовка в декабре 1993 г., во время которой житель участка получил удар в глаз от другого жителя; (3) в 1994 г. на участок пригнали и подожгли автомобиль; (4) в том же году был инцидент бытового насилия; (5) также в 1994 г. офис инспектора участка был ограблен и поврежден в период временной вакансии должности инспектора; (6) в 1996 г. житель участка был обвинен в поведении, которое, вероятно, могло повлечь за собой нарушение общественного порядка, после того как он на территории участка обменялся оскорблениями и угрожающими жестами с муниципальным сборщиком мусора; (7) в марте 1995 г. четыре участка были повреждены в связи с актами вандализма и \ или пожаром.

27. Существуют также санкционированные местными властями частные участки в Смити Фен (Smithy Fen), Коттенхэм, примерно в 7 километрах от Виллингхэма. В мае 1995 г. цена места на одном из таких участков составляла от 7000 до 40000 фунтов стерлингов.

II. Применимое национальное право и практика

A. Основные положения о планировании

28. Акт о планировании в городах и сельской местности 1990 г. (с поправками, внесенными Актом о планировании и компенсациях 1991 г.) (далее – Акт 1990 г.) консолидировал ранее существовавшие право, касающееся вопросов планирования.

29. Он предписывает получать разрешение на застройку для строительства любого объекта на участке (статья 57 Акта 1990 г.). Изменение характера использования земли, связанные с размещением домов-фургонов, может быть признано строительством (Рестормельский (Restormel) городской совет против Министра по вопросам окружающей среды, транспорта и сельских районов и Рэби (Rabey) [1982], Journal of Planning Law, р. 785; Джон Дэвис (John Davies) против Министра по вопросам окружающей среды, транспорта и сельских районов и совета округа Южный Хертфордшир [1989], Journal of Planning Law, р. 601).

30. Обращение за разрешением на застройку следует подавать в местный орган планирования, который принимает соответствующее решение в соответствии с местным планом развития, если отсутствуют материальные основания для иных действий (статья 54A  Акта 1990 г.). Местный план развития Южного Кэмбриджшира ограничивает застройку сельской местности и допускает только те виды строительства, которые необходимы для эффективного обеспечения соответствующего сельскохозяйственного использования, такого как садоводство, сельское хозяйство и лесное хозяйство.

31. Акт 1990 г. предусматривает возможность обжалования Министру случаев отказа в разрешении (статья 78). За определенными незначительными исключениями, Министр обязан, по желанию заявителя либо властей, дать каждому из них возможность представить свою позицию инспектору, назначенному Министром. Согласно установившейся практике, каждый инспектор должен принимать независимые решения и не должен быть подвергнут неуместному влиянию (см. решение по делу Брайан (Bryan) против Соединенного Королевства от 22 ноября 1995 г. Серия А., т. 335-А, с. 11, п. 21). Предусмотрена возможность дальнейшей апелляции в Высокий Суд правосудия на том основании, что решение Министра было принято вне пределов полномочий, которыми его наделяет Акт 1990 г., или что соответствующие требования Акта 1990 г. не были соблюдены (статья 288).

32. Если строительство произведено без получения требуемого разрешения, местные власти – учитывая положения плана о застройке и любые другие существенные факторы – могут, если они найдут это целесообразным, выдать «исполнительное уведомление» (статья 172 (1) Акта 1990 г.).

33. Существует право обжалования исполнительного уведомления Министру на том основании, inter alia, что отсутствуют основания отказа в выдаче разрешения в отношении конкретной постройки (статья 174). Как и в случае обжалования отказа в выдаче разрешения, Министр обязан предоставить каждой стороне возможность представить свою позицию инспектору.

34. И в этом случае также существует право дальнейшего обжалования решения Министра «по существу» в Высокий Суд правосудия  в соответствии со статьей 174 (статья 289). Такая жалоба может быть подана на основаниях, идентичных основаниям при обычном апелляционном обжаловании. Она, таким образом,  предполагает рассмотрение вопроса о том, является ли решение или заключение, основанное на установлении факта по делу, неверным или нерациональным (R. против Министра Внутренних Дел, ex parte Брайнд (Brind) [1991], Appeal Cases 696, 764 H-765 D). Высокий Суд предоставит судебную защиту также в том случае, если решение инспектора вынесено в отсутствие достаточных доказательств конкретных фактов, или на основе несущественных фактов, или без учета существенных фактов, либо было принято для достижения ненадлежащей цели, с нарушением процедуры или в противоречие с применимыми законами и актами делегированного законодательства. Впрочем, решение суда апелляционной инстанции по существу дела не может заменить решения властей, уполномоченных принимать соответствующее решение.

 

B. Положения об участках для цыганских домов-фургонов

1.  Акт об участках размещения домов-фургонов 1968 года

 

35. Часть II Акта об участках размещения домов-фургонов (Акт 1968 г.) была призвана решить проблему сокращения числа доступных цыганам законных мест для стоянок, которая возникла в результате планирования и других законодательных и социальных изменений, произошедших в послевоенные годы. Статья 16 Акта 1968 г. дает следующее определение понятию “цыгане”:

«Люди кочевого образа жизни, независимо от их расы или происхождения, за исключением трупп бродячих артистов, или людей, работающих в цирках-шапито, которые как таковые путешествуют вместе»

36. Статья 6 Акта 1968 г. гласит, что в обязанность местных властей входит:

"осуществлять полномочия, ... насколько это может быть необходимо, по обеспечению цыган, проживающих или прибывающих на их территорию, адекватными условиями для проживания”.

В случае если Министр посчитает, что где-либо существует необходимость в участках размещения домов-фургонов, он вправе издать соответствующее предписание местным властям (статья 9).

37. В случае если Министр убежден, что адекватные условия для проживания цыган уже созданы, либо их создание не является целесообразным или необходимым, он может «выделить» (designate) этот округ или графство (статья 12 Акта 1968 г.).

В результате введения подобного режима размещение любым цыганом дома-фургона в пределах выделенной территории – вдоль  дороги, незанятом участке земли или на занятом участке земли без согласия владельца – с намерением проживать на данной территории в течение любого периода времени признавалось правонарушением (статья 10).

Кроме того, статья 11 Акта 1968 г. предоставляла местным властям выделенных территорий право обращаться к мировому судье (магистрату) за приказом, позволявшим местным органам перемещать дома-фургоны, расположенные в нарушение требований статьи 10.

2. Доклад Криппса (Cripps Report)

38. К середине 1970-х годов стало ясно, что уровень предоставления участков в соответствии со статьей 6 Акта 1968 г. был недостаточным, и что несанкционированное размещение временных поселений цыган вызывает множество социальных проблем. Поэтому в феврале 1976 г. Правительство просило Сэра Джона Криппса провести исследование, связанное с исполнением Акта 1968 г. В июле 1976 г. он представил доклад (Условия проживания цыган: доклад о действии Акта об участках размещения домов-фургонов 1968 г. или “Доклад Криппса”). Сэр Джон подсчитал, что приблизительно 40000 цыган живут в Англии и Уэльсе. Он обнаружил, что:

“Спустя шесть с половиной лет после введения в действие Части II Акта 1968 г., условия адекватного размещения существуют только для четверти подсчитанного числа цыганский семей, не имеющих своих собственных участков. Три четверти семей по-прежнему не имеют возможности получить землю для законного проживания...  Только находясь в пути, они соблюдают требования закона; когда же они останавливаются на ночлег, у них нет иной альтернативы, кроме того, чтобы нарушить закон”.

Доклад включал в себя множество рекомендаций по улучшению сложившейся ситуации.

3. Циркуляр 28\77

39. Циркуляр 28\77 был издан Министерством по вопросам окружающей среды, транспорта и сельских районов 25 марта 1977 года. Его обозначенной целью являлось обеспечение местных властей руководством относительно «законных процедур, альтернативных форм предоставления цыганам мест для проживания и практических рекомендаций по предоставлению земельных участков и их управлению». Он должен был применяться до тех пор, пока в связи с рекомендациями, содержащимися в Докладе Криппса, не были бы приняты более значительные меры.

Среди других рекомендаций, представителей местных властей побуждали обеспечивать взаимопомощь цыган, путем “сочувственного и гибкого подхода к заявлениям [цыган] о получении разрешений на застройку и лицензий на участки.” Содержались прямые ссылки на случаи, в которых цыгане приобретали участки земли, размещали на них дома-фургоны, и позднее выясняли, что разрешения на застройку получить невозможно, и, в связи с этим, рекомендовалось не применять принудительные меры до тех пор, пока отсутствуют альтернативные участки в данной области.

4. Циркуляр 57/78

40. Циркуляр 57/78, который был издан 15 августа 1978 г., устанавливал, inter alia, что «являлось бы всеобщим благом, если как можно больше цыган смогли бы найти свое пристанище» и, таким образом, рекомендовал местным властям «при решении вопросов планирования в обязательном порядке принимать во внимание в качестве существенного обстоятельства потребность цыган в местах размещения...».

Кроме того, в соответствии с программой, предоставившей местным властям стопроцентные субсидии в целях покрытия расходов на создание участков для размещения цыганских домов-фургонов, на эти цели было израсходовано примерно 100 миллионов фунтов стерлингов.

5. Акт об уголовной юстиции и общественном порядке 1994 г.

41. Статья 80 вступившего в силу 3 ноября 1994 г. Акта об уголовной юстиции и общественном порядке (Акт 1994 г.) отменяла статьи 6 – 12 Акта 1968 г. (см. пп. 35-37 выше), а также схему субсидирования, описанную в п. 40 выше.

42. Статья 77 Акта 1994 г. предоставила местным властям право предписывать лицу, проживающему в доме-фургоне в ненадлежащем месте, покинуть соответствующий участок земли. Лицо, проживающее в доме-фургоне в ненадлежащем месте, определялось как

"лицо, в соответствующее время проживающее в транспортном средстве на любом участке земли, составляющем часть дороги, любом другом незанятом участке или любом занятом участке без согласия владельца.”

Отказ исполнить такое требование в предельно короткие сроки или возвращение на участок земли в течении трех месяцев составляет преступление. Местные власти вправе обращаться в магистратский суд в целях получения приказа, уполномочивающего удалить дом-фургон, расположенный в нарушение данного требования (статья 78 Акта 1994 г.).

6. Циркуляр 1/94

43. Принятие Акта 1994 г. привело к принятию новых положений, нашедших свое закрепление в Циркуляре 1\94 от 5 января 1994 г., отменившем Циркуляр 57\78 (см. п. 40 выше), которые касались участков для цыган и планирования и были адресованы местным властям.

Советам было предписано:

“В целях поощрения обеспечения частными участками местные органы планирования должны консультировать цыган, желающих приобрести в собственность землю для застройки, по вопросам процедуры планирования, а также оказывать им в этом практическую помощь. ... Насколько это возможно, должна преследоваться цель содействия цыганам обрести взаимопомощь, позволить им приобрести участки, в которых они нуждаются, и, таким образом, избежать нарушений законодательства о планировании”.

Однако:

"Как и в отношении других обращений за разрешением на застройку, заявки относительно участков для размещения цыганских домов-фургонов по-прежнему должны рассматриваться исключительно с учетом факторов использования земли. Несмотря на то, что размещение цыган на отдельных участках в некоторых сельских местностях может быть одобрено, предоставление разрешения должно соизмеряться с сельскохозяйственными, археологическими, экологическими целями и целями сохранения сельской местности и Зеленых зон…”

РАЗБИРАТЕЛЬСТВО В КОММИССИИ

44. В поданной в Комиссию жалобе № 20348/92 от 7 февраля 1992 года, г-жа Бакли утверждала, что ее лишили возможности проживать вместе с ее семьей в жилых фургонах на ее собственной земле и вести традиционную жизнь цыганки, что противоречит статье 8 Конвенции (статья 8).

45. 3 марта 1994 года Комиссия объявила жалобу приемлемой. В отчете от 11 января 1995 года (статья 31), Комиссия выразила мнение, что в данном случае имело место нарушение статьи 8 (семь голосов к пяти). /…/

Окончательные замечания, представленные Суду

46. В своем меморандуме, Правительство просило Суд «признать, что факты не указывают на нарушение прав заявительницы в соответствии со статьей 8 Конвенции.»

Заявительница просила Суд “признать, что факты указывают на нарушение [ее] прав в нарушение статьи 8 и/или статьи 8 в сочетании со статьей 14”, и присудить ей справедливую компенсацию.

ВОПРОСЫ ПРАВА

 

I.  Предмет разбирательства

A. Жалобы заявительницы на нарушение статьи 8 в сочетании со статьей 14 Конвенции

47. В жалобе, поданной в Комиссию, заявительница утверждала, что система введения особого административного режима (выделение) в соответствии с Актом об участках размещения домов-фургонов 1968 года (см. п. 37 выше) и криминализация “проживания в доме-фургоне в ненадлежащем месте” (см. п. 42 выше) составляют дискриминацию цыган, так как это лишает их возможности вести традиционный для цыган образ жизни. Комиссия в своем отчете не выразила мнения по этому поводу. Делегат от Комиссии, выступая на судебном слушании, заявил, что Комиссия пришла к выводу, что она не могла рассматривать жалобу, поскольку заявительница не представила доказательств того, что она была непосредственно затронута каким-либо из оспариваемых актов.

48. Хотя Комиссия рассматривала дело только в связи со статьей 8 Конвенции, эта дополнительная жалоба включена в решение Комиссии о приемлемости жалобы. Соответственно, Суд обладает юрисдикцией для рассмотрения данной жалобы (см. решение по делу Филис (Philis) против Греции от 27 августа 1991 года, Серия А. т. 209, с. 19, п. 56).

B. “Формальные возражения” заявительницы

49. Во время судебного слушания 19 февраля 1996 года Правительство – в поддержку своих утверждений – упомянуло, что заявительнице были доступны достаточные внутренние средства защиты, и что заявительница не подавала апелляционной жалобы в Высокий суд правосудия на решение Министра от 16 апреля 1991 года (см. п. 17 выше).

В письме, полученном секретариатом 21 февраля 1996 года, солиситор заявительницы просил внести в протокол «формальные возражения» против ссылки Правительства на данный факт. Правительство не представило предварительных возражений до слушаний. Соответственно, любое такое возражение следует отклонить по процессуальным основаниям как несвоевременное (п. 1 правила 48 Регламента А Суда).

50. Суд отмечает, что заявительница приняла решение не подавать апелляционной жалобы в компетентный суд после консультации адвоката, согласно которой, такая жалоба обязательно была бы отклонена (см. п. 17 выше).

Однако, как указано выше, Правительство не представило данный комментарий в форме предварительного возражения. Этот аргумент связан с рассмотрением дела по существу и будет рассмотрен Судом в соответствующем порядке (см. п. 79 ниже).

II. Предполагаемое нарушение статьи 8

51. Заявительница утверждала, что, так как она была лишена возможности проживать в жилых фургонах на ее собственной земле с ее семьей, а также вести кочевой образ жизни, в данном случае имело и имеет место нарушение ее права на личную и семейную жизнь и на ее жилище. Она ссылалась на статью 8 Конвенции, которая гласит следующее:

«1. Каждый человек имеет право на уважение его личной и семейной жизни, неприкосновенности его жилища и тайны корреспонденции.

2. Не допускается вмешательство со стороны государственных органов в осуществление этого права, за исключением вмешательства, предусмотренного законом и необходимого в демократическом обществе в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц».

Правительство оспаривало данный аргумент, но Комиссия приняла его.

A. Является ли право, охраняемое статьей 8, предметом спора?

52. Правительство оспаривало, что в данном случае какие-либо права заявительницы могут быть предметом спора по статье 8. Оно утверждало, что данное положение защищает лишь законно созданное “жилище”.

53. С точки зрения заявительницы и Комиссии, ни в формулировке статьи 8, ни в решениях Суда или Комиссии не было ничего, что бы позволяло заключить, что концепция «жилища» ограничена лишь жильем, которое было законно создано. Они считали также, что, так как традиционный стиль жизни цыган включает жизнь в домах-фургонах и связанные с этим путешествия, в данном деле также затронуты «личная жизнь» и «семейная жизнь» заявительницы.

54. В решении по делу Гиллоу (Gillow) против Соединенного Королевства от 24 ноября 1986 года (Серия А, т. 109), Суд отметил, что заявители рассматривали собственность, являющуюся предметом спора, как свое жилище, сохраняли право собственности на него, намеревались в него вернуться, занимали его с намерениями проживать там постоянно и не имели другого жилища в Соединенном Королевстве, поэтому, данную собственность следовало считать “жилищем” для целей статьи 8 (см. вышеуказанное дело, с. 19, п. 46).

Хотя в деле Гиллоу изначально жилье заявителей было официально зарегистрировано, подобная точка зрения применима и в данном деле. Для Суда достаточно того, что заявительница приобрела землю с целью размещения на ней своего жилища. Она проживала там практически беспрерывно с 1988 года, кроме отсутствия в течение двух недель по семейным причинам в 1993 года (см. пп. 11 и 13 выше). Также не было представлено доказательств, что она имеет другое жилье или намеревается его приобрести в другом месте. Таким образом, предметом данного разбирательства является право заявительницы на уважение к ее “жилищу”.

55. Исходя из вышеуказанных выводов, для суда нет необходимости определять, связано ли данное дело с правом заявительницы на “частную жизнь” и “семейную жизнь”.

B. Имело ли место «вмешательство со стороны публичных властей»?

56. Заявительница просила Суд рассмотреть, во-первых, особый административный режим (выделение), предусмотренный Актом об участках размещения домов-фургонов 1968 года (см. п. 35-37 выше), который, как она утверждала, крайне затруднял ведение цыганами традиционного образа жизни, и, во-вторых, – введение уголовной ответственности за “проживание в доме-фургоне в ненадлежащем месте”, предусмотренную Актом об уголовной юстиции и общественном порядке, который, по ее утверждению, носил еще более ограничительный характер.

57. Комиссия посчитала, что она имела полномочия рассматривать жалобы заявительницы только в той степени, в которой она была непосредственно затронута оспариваемыми мерами. Ни Акт об участках размещения домов-фургонов 1968 года, ни Акт об уголовной юстиции и общественном порядке 1994 года не применялись в ущерб заявительнице.

58. Правительство заявило, что “в той степени, в какой какое-либо вмешательство в права заявительницы в соответствии с п. 1 статьи 8 имело место, такое вмешательство состояло в применении в отношении нее контрольных мер политики планирования”.

59. Так как в задачи настоящего Суда не входит рассмотрение законодательства как такового, Суд – насколько это возможно – ограничится рассмотрением конкретных вопросов, поставленных перед ним настоящим делом (см. в качестве источника решение по делу Белле (Bellet) против Франции от 4 декабря 1995 года, Серия А, т. 333-Б, с. 42, п. 34)

Не представлено доказательств, что какие-либо меры, предусмотренные Актом об участках размещения домов-фургонов 1968 года или Актом об уголовной юстиции и общественном порядке 1994 года, когда-либо применялись к заявительнице. Более того, решение о выделении Южного Кэмбриджшира вступило в силу 13 августа 1993 года (см. п. 19 выше), то есть значительно позднее издания исполнительного уведомления (9 апреля 1990 года – см. п. 15 выше) и решения Министра (16 апреля 1991 года – см. п. 17 выше). Таким образом, к компетенции Суда не относится рассмотрение тех жалоб заявительницы, которые основаны на данных Актах.

60. С другой стороны, заявительнице было отказано в получении разрешения на застройку, которое позволило бы ей проживать в жилых фургонах на собственной земле; она была обязана убрать дома-фургоны с участка, и была наказана за невыполнение данного предписания (см. п. 14-18 выше). Это, несомненно, составляет “вмешательство со стороны публичных властей” в контексте реализации заявительницей своего права на уважение жилища (см., mutatis mutandis, вышеупомянутое решение по делу Гиллоу, с. 19, п. 47).

C. Было ли вмешательство “предусмотрено законом”?

61. Не оспаривалось, что меры, которые были предприняты в отношении заявительницы, были “предусмотрены законом”.

У Суда нет причин, чтобы прийти к другому выводу.

D. Преследовало ли вмешательство “законную цель”?

62. С точки зрения Правительства, оспариваемые меры были приняты для исполнения контроля в сфере планирования, и направлены на обеспечение и развитие безопасности дорожного движения, сохранение окружающей среды и общественного здоровья. Таким образом, преследовались законные цели в интересах общественного порядка, экономического благосостояния страны, охраны здоровья и защиты прав и свобод других лиц.

Комиссия признала данный аргумент по сути, однако отметила, что аспект безопасности дорожного движения, который в значительной степени присутствовал в решениях Совета от 8 марта 1990 года, отчете инспектора от 14 февраля 1991 года и, как следствие, в решении Министра от 16 апреля 1991 года (см. пп. 14-17 выше), в более поздних решениях в качестве основания не упоминался.

Заявительница не оспаривала то, что власти преследовали в своих действиях “законную цель”.

63. Учитывая факты дела, Суд не видит причин, чтобы сомневаться в том, что оспариваемые меры преследовали законные цели, указанные Правительством.

E. Было ли вмешательство ”необходимо в демократическом обществе”?

1. Аргументы сторон в Суде

(a) Заявительница

64. Заявительница признала, что цыгане не исключены из контрольного режима политики планирования, однако она доказывала, что возложенные на нее обязанности были непропорционально велики. Она заявила, что, пытаясь действовать в рамках закона, она приобрела участок в целях обеспечения безопасности и стабильности для ее детей и того, чтобы дети проживали недалеко от школы, которую они посещали.

65. Она подчеркнула тот факт, что во время событий, к которым относится жалоба, муниципальный участок далее по Мидоу Дроув еще не был открыт. В любом случае, по прошествии некоторого времени стало ясно, что официальный участок не подходит для одинокой женщины с детьми. Сообщалось о преступлениях и насилии на данном участке, а в отчете инспектора от мая 1995 года было отмечено, что данный участок был запущен и незащищен (см. п. 22 выше). Таким образом, в данных обстоятельствах муниципальный участок нельзя было считать приемлемой альтернативой по сравнению с собственным участком заявительницы.

С другой стороны, в том же отчете было отмечено, что участок заявительницы содержался в хорошем состоянии. Он также мог бы быть в достаточной степени скрыт с помощью зеленых насаждений, что уменьшило бы визуальное влияние участка на окружающую сельскую местность.

66. Наконец, заявительница посчитала, что ей и в дальнейшем не было представлено альтернативного варианта размещения ее домов-фургонов, поскольку стоимость такого размещения на частном участке по соседству была чрезмерно высокой.

(b) Правительство

67. Правительство отметило, что законы о планировании необходимы в современном обществе для сохранения городского и сельского ландшафта. Они отражают нужды всего населения. Для оценки необходимости конкретных мер местным властям должна быть предоставлена достаточно широкая свобода усмотрения.

В данном контексте, необходимо было рассматривать статью 8 Конвенции в соответствии со статьей 1 Протокола № 1, которая, помимо прочего, позволяет государству применять право так, как это необходимо для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами.

68. Национальное право было создано с намерением достичь справедливого баланса между интересами индивидов и интересами общества в целом. В частности, предусматривается квази-судебная процедура, которая позволяет индивидам оспаривать решения по предоставлению разрешений на застройку (см. п. 31 выше); более того, в вышеупомянутом деле Брайан Суд признал, что эта процедура соответствует требованиям статьи 6 Конвенции.

69. В той степени, в какой было необходимо предоставить цыганам особую защиту, эта необходимость была учтена. Правительство приняло законодательство и руководства, которые предписывали властям, связанным с планированием, учитывать особые ограничения, связанные со стилем жизни цыган (см. пп. 35-37 и 39 выше). Более того, нужды по предоставлению цыганам жилья были обеспечены местными властями путем выделения официальных участков для домов-фургонов и объяснения цыганам перспектив приобретения разрешений на застройку для частных участков.

В деле заявительницы отчеты инспекторов показывали, что ее статус цыганки учитывался в ее пользу, как того и требовали соответствующие предписания (см. п. 16 выше).

В любом случае, было бы неприемлемо освободить какую-либо часть общества от контрольных требований политики планирования, или позволить какой-либо группе получать выгоду от более мягких стандартов, чем те, которые применимы к населению в целом.

70. Заявительнице был предоставлен надлежащий альтернативный вариант. Ей дважды – до и после открытия – предложили подать заявление на получение места на муниципальном участке, расположенном несколько дальше по Мидоу Дроув (см. п. 25 выше). Она не воспользовалась данной альтернативой в обоих случаях. Правительство отрицало высокий уровень преступности и насилия на указанном участке. Более того, по утверждению Правительства, в данной области были доступны и частные участки (см. п. 27, выше), хозяевами большинства из которых были цыгане. В действительности, заявительница постоянно отказывалась от возможностей проживания где-либо еще, кроме как на ее собственном участке.

Наконец, санкции, которые были применены к заявительнице, ограничивались небольшими штрафами (см. п. 18 выше).

 (c) Комиссия

71. Комиссия утверждала, что цыгане, ведущие традиционный образ жизни, требовали особого к себе отношения в сфере планирования, и считала, что это было признано Правительством. Однако в конкретных обстоятельствах дела заявительницы необходимый баланс достигнут не был.

72. В отношении участка, ставшего предметом спора, не действовали специальные режимы охраны, такие как, например, национальный парк, область особой природной красоты или зеленая зона. Размещение домов-фургонов в передней части участка было разрешено, также как и возведение зданий, принадлежащих сельскохозяйственному инженерному предприятию на участке по соседству (см. п. 16 выше). Официальный участок для домов-фургонов цыган был открыт несколько дальше по Мидоу Дроув (см. п. 24 выше). Более того, инспектор в отчете, составленном в мае 1995 года, отметила, что участок заявительницы можно скрыть с помощью живой изгороди (см. п. 22 выше).

73. По тем же причинам, что были приведены заявительницей, Комиссия признала, что нельзя требовать от заявительницы, чтобы она переехала на муниципальный участок, расположенный далее по Мидоу Дроув. Комиссия признала, что доступные места на других официальных участках в области Южного Кэмбриджшира не соответствовали требованиям (см. п. 16 выше). Также нельзя требовать от заявительницы переезда на частный участок, в отношение которого уже получено разрешение на застройку, поскольку инспектор выразила сомнения относительно доступности мест на таких участках и их цены (см. п. 22 выше).

2. Оценка Суда

(a) Общие принципы

74. В решениях Суда закреплено, что осуществление изначальной оценки “необходимости” вмешательства – в том, что касается законодательного регулирования и установления конкретных мер его применения, – относится к компетенции национальных властей (см. inter alia и mutatis mutandis, решения по делам Леандер (Leander) против Швеции от 26 марта 1987 года, Серия А., т. 116, п. 25, п. 59. и Миай (Miailhe) против Франции от 25 февраля 1993 года, Серия А., том 256-С, с. 89, п. 36). Хотя, таким образом, данный вопрос отнесен к сфере усмотрения государственных властей, их решения могут быть рассмотрены Судом на предмет соответствия требованиям Конвенции.

Пределы свободы усмотрения национальных властей не являются одинаковыми во всех случаях, и отличаются в зависимости от конкретных обстоятельств (см. inter alia и mutatis mutandis вышеупомянутое решение по делу Леандер, там же). К соответствующим обстоятельствам относятся природа установленного Конвенцией права, являющегося предметом спора, значимость данного права для личности и природа рассматриваемой деятельности.

75. У Суда уже была возможность отметить, что городские и сельские схемы планирования подразумевают свободу усмотрения при реализации политики, принятой в интересах сообщества (в контексте п. 1 статьи 6 см. дело Брайана, указанное выше, с. 18, п. 47; в контексте статьи 1 Протокола №1 см. решение по делу Спорронг (Sporrong) и Лоннрот (Lоnnroth) против Швеции от 23 сентября 1983 года, Серия А., т. 52, с. 26, п. 69; решение по делу Эркнер (Erkner) и Хофауэр (Hofauer) против Австрии от 23 апреля 1987 года, Серия А., т. 117, с. 65-66, п. 74-75; решение по делу Пуасс (Poiss) против Австрии от 23 апреля 1987 года, Серия А., т. 117, с. 108, п. 64-65 и с. 109, п. 68; решение по делу Аллан Якосбссон (Allan Jacobsson) против Швеции от 25 октября 1989 года, Серия А., т. 163, с. 17, п. 57 и с. 19 п. 63). Суд не уполномочен представлять собственное мнение о том, какой должна быть наилучшая политика в сфере планирования или наиболее приемлемое индивидуальное измерение в делах по планированию (см. mutatis mutandis, решение по делу Класс (Klass) и другие против Германии от 6 сентября 1978 года, Серия А., т. 28, с. 23, п. 49). Национальные власти, в силу прямого и постоянного контакта с повседневными проблемами свих стран, находятся – с точки зрения оценки местных нужд и условий – в более предпочтительной позиции, чем международный суд. В той степени, в которой выбор и реализация политики планирования связаны с осуществлением дискреционных полномочий, зависящих от множества факторов местного значения, национальным компетентным властям, в принципе, предоставлена широкая свобода усмотрения.

76. Суд, впрочем, не может не учитывать, что в данном деле интересы общества должны быть соотнесены с правом заявительницы на уважение к ее “жилищу”, так как данное право является необходимым условием ее личной безопасности и благополучия, а также личной безопасности и благополучия ее детей (см. вышеупомянутое решение по делу Гиллоу, с. 22, п. 55). При определении сферы усмотрения, допустимой для государства-ответчика, необходимо учитывать также и значимость данного права для заявительницы и ее детей.

Во всех случаях, когда национальные власти используют дискреционные полномочия, которые могут составить вмешательство в осуществление закрепленных в Конвенции прав, таких как в настоящем деле, предоставляемые индивиду процессуальные гарантии получают особое значение при определении того, не преступило ли государство-ответчик – осуществляя соответствующее правовое регулирование – рамки допустимой свободы усмотрения. В решениях Суда установлено, что, хотя статья 8 и не содержит выраженных требований к процедуре, процесс принятия решений, приводящих к вмешательству, должен в значительной степени обеспечивать защиту интересов индивида, охраняемых статьей 8 (см. решение по делу Макмайкл (McMichael) против Соединенного Королевства от 24 февраля 1995 года, Серия А., т. 307-Б, с. 55, п. 87).

77. Задача Суда состоит в том, чтобы на основе вышеупомянутых принципов определить, можно ли считать причины, на которые ссылается государство, чтобы оправдать вмешательство, достаточными и значимыми в соответствии с п. 2 статьи 8.

(b) Применение вышеупомянутых принципов

78. Заявительница жаловалась на отказ в удовлетворении ее апелляции в отношении исполнительного уведомления.

79. Законодательство, регулирующее процесс принятия решений, результатом которого явилось оспариваемое решение, предусматривало право заявительницы подать жалобу Министру, inter alia, на том основании, что в выдаче разрешения на застройку не должно было быть отказано. Более того, процедура рассмотрения жалобы включала в себя оценку ситуации квалифицированным независимым экспертом – инспектором, которому заявительница могла представить свою позицию (см. пп. 16 и 33 выше). Суд посчитал, что процессуальные меры, предусмотренные законодательством, обеспечивают должное уважение к интересам заявительницы в соответствии со статьей 8.

Следует отметить, – ввиду того, что заявительница полагала, что инспектор (или Министр) не принял во внимание относящиеся к делу факторы или принял оспариваемое решение на основании не относящихся к делу факторов (см. п. 34 выше), – последующий судебный контроль со стороны Высокого суда правосудия также был доступен. Заявительница не стала подавать апелляцию, последовав совету адвоката, который посчитал, что в ее деле нет оснований для апелляции (см. п. 17 выше).

80. В настоящем деле расследование проводила инспектор, которая сама видела участок и рассмотрела письменные аргументы, представленные заявительницей и Окружным Советом (см. п. 16 выше). В соответствии с политикой правительства, требования которой закреплены в Циркулярах 28 28/77 и 57/78 (см пп. 39 и 40 выше), были учтены особые потребности заявительницы как цыганки, ведущей традиционный образ жизни. Инспектор и позднее Министр приняли во внимание недостаток участков для цыганских домов-фургонов в данной области и соотнесли интерес заявительницы, заключавшийся в получении разрешения на дальнейшее проживание в жилых фургонах на ее участке земли, с общим интересом соблюдения стандартов политики планирования (см. пп. 16 и 17 выше). Они посчитали, что, учитывая особые обстоятельства, характерные для данной сферы, последний интерес имеет больший вес.

Поэтому в отчете инспектор указала:

“… [участок и жилые фургоны заявительницы] расширяют зону застройки дальше от дороги, чем это разрешено. Таким образом, данные строения вторгаются на территорию открытой сельской местности, что противоречит цели структурного плана, заключающейся в защите сельской местности от любой застройки, за исключением необходимой”

а также:

“Таким образом, очевидно, что необходимо большее количество специальных участков [для цыган]. … Тем не менее, я считаю, что важно сохранять невысокую концентрацию таких участков, поскольку так их лучше принимает местная община… [К]онцентрация участков для цыган в Виллингхэме достигла желаемого максимума, и я не считаю, что в данном случае общая необходимость наличия большего количества участков является более значимой, чем ограничения, связанные с планированием.”

Мотивация решения Министра включала в себя следующие положения:

“Решающий вопрос в отношении Вашей жалобы о предоставлении разрешения на застройку состоит в том, является ли бесспорная необходимость предоставления дополнительных участков для цыганских домов-фургонов на территориях, относящихся к данным совету графства и окружному совету, настолько острой, чтобы предпочесть ее ограничениям, связанным с политикой по планированию и безопасностью дорожного движения, и сохранить право на использование спорного участка в качестве жилого участка для домов-фургонов, принадлежащих цыганам. С этой точки зрения, принято во внимание то, что возражения относительно продолжения использования спорного участка как жилого участка для размещения цыганских домов-фургонов настолько значительны, что предоставление разрешения на застройку не может быть оправдано – ни на личном, ни на временном основании. При принятии данного решения была также учтена содержащаяся в Циркуляре Министерства № 28/77 рекомендация по политике, в которой окружным советам дано руководство относительно необходимости адекватного размещения цыган, проживающих или посещающих их территории, на специальных участках для домов-фургонов.”

81. В феврале 1992 года, а затем в январе 1994 года заявительнице была предложена возможность подать заявление на приобретение места на муниципальном участке для домов-фургонов, находящемся примерно в семистах метрах от того участка, который она занимает в настоящее время (см. п. 24-25 выше). Были представлены доказательства, которые доказывают, что альтернативное место расположения домов-фургонов не было столь же хорошим, как жилище, созданное заявительницей в нарушение требований закона (см. п. 26 выше). Однако статья 8 не обязательно защищает предпочтения индивида в отношении жилья в такой степени, чтобы они преобладали над общим интересом.

82. Также верно, что позднее, в отчете от июля 1995 года, второй инспектор нашел, что жилые фургоны заявительницы могли бы быть в достаточной степени закрыты живой изгородью, и это скрыло бы их от обзора, однако, инспектор пришел к выводу, что это бы не уменьшило их негативного влияния на открытую сельскую местность, что противоречит целям национальной и местной политики в отношении сельской местности (см. п. 26 выше).

83. После отказа в предоставлении разрешения на застройку заявительницу несколько раз обязывали выплачивать сравнительно небольшие суммы в качестве штрафа за отказ удалить с участка ее дома-фургоны (см. п. 18 выше). На данный момент дома-фургоны не подвергались принудительному удалению с принадлежащей заявительнице земли, и она продолжает в них проживать (см. п. 7 выше).

84. В свете вышеизложенного Суд считает, что особые обстоятельства заявительницы были в достаточной степени учтены как в законодательстве, содержавшем адекватные процессуальные гарантии, защищающие ее интерес в соответствии со статьей 8, так и компетентными органами планирования при реализации своды усмотрения в отношении конкретных особенностей ее дела. Последние приняли оспариваемое решение после соотнесения различных противоречащих друг другу в данном деле интересов. Как указано выше (в п. 75), Суд не рассматривает жалобу по существу. Хотя был представлен ряд фактов, говорящих в пользу иного решения на национальном уровне, Суд признал, что основания, которые определяли решения компетентных органов планирования, были – с точки зрения статьи 8 – достаточными и значимыми для того, чтобы оправдать последовавшее вмешательство в осуществление заявительницей права на уважение к ее жилищу. В частности, меры, принятые для достижения законных целей, нельзя считать несоразмерными. В целом, Суд не считает, что в данном случае национальные власти вышли за пределы свободы усмотрения.

(c) Вывод

85. Следовательно, нарушение статьи 8 не имело места.

III. Предполагаемое нарушение статьи 14 Конвенции в сочетании со статьей 8

86. Заявительница сообщила, что на основании ее принадлежности к цыганскому меньшинству она подверглась дискриминации, что составляет нарушение статьи 14 Конвенции в сочетании со статьей 8. Статья 14 гласит:

«Пользование правами и свободами, признанными в настоящей Конвенции, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам».

Заявительница высказала мнение, что и Акт 1968 года и Акт об уголовной юстиции и общественном порядке 1994 года не позволяли цыганам вести традиционный образ жизни, так как устанавливали нелегальный характер размещения цыганских домов-фургонов на незанятой земле.

87. Правительство отрицало, что заявительница стала жертвой различия в обращении.

Комиссия ограничилась замечанием, что заявительница никогда не была непосредственно затронута каким-либо из этих актов.

88. Суд уже признал (в п. 59 выше), что он не может рассматривать жалобы заявительницы, основанные на Акте об участках размещения домов-фургонов 1968 года и Акте об уголовной юстиции и общественном порядке 1994 года.

В целом, не создается впечатления, что заявительница была когда-либо наказана, либо стала жертвой вредного воздействия, связанного с ее попытками вести традиционный для цыган образ жизни. Из фактов следует, что применимая национальная политика учитывала интересы цыган и содержала положения, призванные способствовать их реализации (см. пп. 39 и 40 выше).

89. По этой причине, заявительница не может утверждать, что она – в нарушение статьи 14 в сочетании со статьей 8 – стала жертвой дискриминации. Соответственно, нарушение указанных статей отсутствует.

ПО ЭТИМ ОСНОВАНИЯМ СУД

1. Постановил единогласно, что статья 8 Конвенции применима в настоящем деле;

2. Постановил шестью голосами против трех, что нарушение статьи 8 Конвенции не имело места;

3. Постановил, восемью голосами против одного, что нарушение статьи 14 Конвенции в сочетании со статьей 8 не имело места.

Совершено на французском и английском языках, и оглашено на открытом слушании во Дворце прав человека в Страсбурге 10 февраля 1995 года.

Герберт Петцольд                                        Рудольф Бернхардт

Грефье                                                           Председатель

В соответствии со статьей 51 п. 2 Конвенции и правилом 53 п. 2 Регламента Суда А, к настоящему решению прилагаются следующие особые мнения судей:

(a) частично особое мнение судьи Репика;

(b) частично особое мнение судьи Ломуса;

(c) особое мнение судьи Петтити.

ЧАСТИЧНО ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ РЕПИКА

(Перевод)

Я голосовал вместе с большинством за то, чтобы признать, что в данном деле статья 8 применима и нарушение статьи 14 не имело места. Но я сожалею, что не могу согласиться с решением большинства о том, что нарушение статьи 8 не имело места. Я не могу согласиться, в частности, с решением большинства о том, что вмешательство, имевшее место в данном случае, может быть признанно необходимым в демократическом обществе (см. решение, пп. 78-84).

Соображения, представленные мною в этом частично особом мнении, жестко ограничены рамками настоящего дела. Я не намерен оспаривать политику Соединенного Королевства в отношении цыганского меньшинства или положение этого меньшинства, так как данная политика кажется значительно более благоприятной, чем в ряде стран, недавно ставших членами Совета Европы. Однако следует учесть, что это дело является первым делом, касающимся цыганского меньшинства, которое рассматривает Суд. Меня беспокоит то, как будет истолковано это первое решение Суда в отношении данного предмета и как оно будет воспринято цыганским меньшинством.

Концепт необходимости предполагает неотложную, значимую социальную потребность; в частности, принятая мера должна быть соразмерной преследуемой законной цели. Необходимо определить, был ли установлен справедливый баланс между преследуемой целью и затронутым субъективным правом, учитывая важность последнего и серьезность нарушения. Эти критерии хорошо известны и Суд последовательно применял их в ряде своих решений (см., в частности, следующие решения: Гиллоу против Соединенного Королевства от 24 ноября 1986 года, Серия А., т. 109; Олссон (Olsson)против Швеции от 24 марта 1988 года, Серия А., т. 130, с. 32, п. 67); Беррехаб (Berrehab) против Нидерландов от 21 июня 1988 года, Серия А., с. 16, п. 29).

В данном случае национальные власти не смогли должным образом оценить степень соразмерности преследуемой цели праву заявительницы на уважение ее жилища и серьезности нарушения этого права. Ни на одной из стадий рассмотрения дела национальными органами проблема заявительницы не рассматривалась в терминах ее права, защищаемого Конвенцией, так как Правительство отрицало, что в этом деле затронуто право на уважение жилища, и, следовательно, что имело место вмешательство в осуществление этого права.

Интересы заявительницы, противопоставленные требованиям по защите сельской местности, рассматривались только в общем, с использованием абстрактных терминов, таких как "бесспорная необходимость предоставления дополнительных участков для цыганских домов-фургонов” (см. решение, п. 17), или “статус заявительницы как цыганки” (см. решение, п. 22). Ни разу не упоминались ни право заявительницы на уважение жилища, ни, учитывая ее финансовое и семейное положение, значимость для нее этого права. Также не были учтены возможные последствия выселения заявительницы и ее детей с ее участка.

В этих обстоятельствах Суд, для того чтобы исполнить свою контрольную функцию, сам должен был определить, было ли вмешательство пропорциональным, соразмерным праву, являющемуся предметом спора, и его значимости для заявительницы, учтя в особенности, что данное дело связано с фундаментальными правами меньшинства, особенно такого незащищенного, как цыгане. Суд обязан подвергнуть любое такое вмешательство особо тщательному контролю. С моей точки зрения, Суд не смог удовлетворительно выполнить свои обязанности, так как не были учтены все значимые обстоятельства дела, представленные Комиссией, и Суд слишком поспешно применил концепцию свободы усмотрения государства.

На одну чашу весов было помещено уважение к политике планирования, в частности, к защите сельской местности. Суд не принял во внимание то, что значимость данного интереса была значительно снижена тем указанным Комиссией фактом, что заявительница не размещала свои дома-фургоны на участке, на который распространялся режим особой защиты, или в нетронутой сельской местности. Фактически, по соседству был размещен ряд зданий (см. решение, п. 72), и дома-фургоны заявительницы могли бы быть в достаточной степени скрыты живой изгородью (см. решение, п. 72). В любом случае, то обстоятельство, что дома-фургоны заявительницы были размещены в данной местности, не нарушало сельский и открытый характер местности в большей степени, чем это делали иные строения.

Огромное значение было придано тому, что заявительница могла бы переехать на другой участок. Комиссия посчитала, что заявительница не имела достаточной возможности переехать на частный участок, и что муниципальный участок на Мидоу Дроув нельзя было признать для нее подходящим (см. мнение Комиссии, пп. 79 и 82). Что касается возможности переезда на Мидоу Дроув, суд признал, что, с точки зрения заявительницы это был всего лишь вопрос индивидуального предпочтения, и что подобное предпочтение не защищено статьей 8 (см. решение, п. 81). Суд недооценивает обоснованность аргументов, представленных Комиссией, которая предоставила детальный отчет об условиях на муниципальном участке по Мидоу Дроув, и многочисленных инцидентах, которые там происходили. Безопасность семьи заявительницы не была бы гарантирована, и данный участок не был годен для воспитания детей. Таким образом, отказ заявительницы  переехать на это место не был простым капризом.

Более того, данный аргумент неприменим к мерам, предпринятым до 1992 года (а именно в связи с этими мерами в Комиссию была подана жалоба заявительницы от 7 февраля 1992 года), так как муниципальный участок по Мидоу Дроув был открыт только в ноябре 1992 года.

Помимо того, что заявительница желает найти безопасное и стабильное место для жилища, она также желает сохранить возможность путешествовать во время школьных каникул; это правомерное намерение, учитывая особенности традиционного стиля жизни и культуры цыганского меньшинства [1]. Однако она не была уверена в том, что найдет свободное место на муниципальном участке по возвращению из путешествий.

Если заявительницу обяжут покинуть свою землю, ее не будет покидать постоянное беспокойство о том, что ей необходимо найти место, где она может остановиться, не нарушая закон; будет поставлено под угрозу образование ее детей и т.д. (зависящее от непредвиденных обстоятельств положение путешествующих цыган описано в отчете Криппса, см. решение, п. 38).

Наконец, в отношении степени вмешательства Суд принял во внимание лишь сравнительно небольшой размер штрафов, которым подверглась заявительница за то, что она не переместила дома-фургоны (см. решение, п. 83), но не ее общее положение; она до сих пор находится под страхом наказания – возможных штрафов и выселения с участка – и подобных мер, которые порождают нестабильность и возможность вмешательства в ее семейную жизнь.

С моей точки зрения, справедливый баланс между интересами заявительницы и интересами общества достигнут не был, и, таким образом, вмешательство не может считаться оправданным в соответствии с п. 2 статьи 8. Это не означает, что цыган, как группу, необходимо исключить из-под действия режима законных ограничений, связанных с планированием в городской и сельской местности. Вопрос о том, установлен ли справедливый баланс между значимыми противоречащими интересами, зависит от соответствующих обстоятельств в каждом конкретном деле.

Суммируя сказанное, нарушение статьи 8 Конвенции имело место.

ЧАСТИЧНО ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ЛОМУСА

В отличие от большинства Суда, я считаю, что в данном случае нарушение статьи 8 Конвенции имело место.

Большинство Суда не установило, что в данном случае национальные власти вышли за пределы предоставленной им свободы усмотрения (см. решение, п. 84).

Мое мнение совпадает с выводами Комиссии.

Проживание в доме-фургоне и путешествия составляют жизненно необходимые элементы культурного наследия и традиционного стиля жизни цыган. С моей точки зрения, этот факт имеет важное значение при определении того, был ли установлен необходимый баланс между правами цыганской семьи и интересами общества в целом. В Резолюции Комитета министров Совета Европы (75)13 отмечена необходимость сохранения культурного наследия и своеобразия кочевников. Суду было заявлено, что заявительница, как цыганка, имеет те же права и обязанности, как и все другие члены общества. Я думаю, что это – чрезмерное упрощение вопроса о правах меньшинств. То, что в соответствии с законом меньшинства имеют те же права и обязанности может быть недостаточно. В целях обеспечения фактического равенства необходимо сохранять их особое культурное наследие.

Даже допуская существование значимых и подлинных запретов, предусмотренных политикой планирования и действующих в отношении дальнейшего использования данного участка, нельзя признать, что факторы, говорящие в пользу общего интереса, незначительны и имеют общий характер.

Г-жа Бакли проживает с тремя детьми в домах-фургонах, установленных на участке, который находится в ее собственности с 1988 года. В 1994 году инспектор описала участок заявительницы как “чистый, просторный и хорошо организованный”. В отличие от него, муниципальный участок на Мидоу Дроув был “изолирован, незащищен и несколько запущен”. Хотя на муниципальном участке существуют альтернативные условия проживания, сомнительно, что они соответствуют потребностям г-жи Бакли.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ПЕТТИТИ

(Перевод)

Я не голосовал вместе с большинством, так как считаю, что в данном деле нарушения статьи 8 и статьи 14 имели место.

До того, как приступить к анализу причин, которые привели меня к данному мнению, я хочу сделать общее замечание. Это первый случай, в котором проблема, связанная с цыганскими общинами и “кочевниками” поступила в Европейский Суд. У Европы есть особые обязанности в отношении цыган. Во время второй мировой войны, государства скрыли факты геноцида цыган. После второй мировой войны это прямое или косвенное утаивание сохранялось (даже в отношении компенсации). По всей Европе и в государствах-членах Совета Европы, представители цыганского меньшинства подвергаются дискриминации, в их отношении применяются меры, направленные на их социальное отвержение и исключение из общественных отношений. Культуру цыганского сообщества и цыганский стиль жизни отказывались признавать. Возврат к демократии в Восточной Европе им не помог. Может ли Европейская Конвенция в данной ситуации предоставить средство защиты? Ответ на этот вопрос должен быть положительным, так как целью конвенции является возложение на власти государств позитивных обязательств по обеспечению фундаментальных прав без дискриминации. Предоставило ли данное дело возможность для позитивного применения Конвенции в данной сфере?

Вот вопрос, на который Суд должен был ответить в деле г-жи Бакли.

Совершая вывод о том, что в данном деле нарушение статьи 8 не имело места, Суд частично принимает изначальный анализ фактов, подобный тому, который был представлен Комиссией в пп. 76-78 ее отчета, хотя он и вносит ряд изменений во фразировки. Однако Суд отвергает обоснование, представленное в отчете Комиссии (пп. 79-84), которое и привело Комиссию к выводу о том, что нарушение имело место. В этих целях Суд считает, что отчет, цитируемый в п. 16 решения, имеет большее значение, нежели отчет, цитируемый в п. 22, и который имеет такую же значимость.

Затруднения Страсбургских институтов при определении этого типа проблем заключаются в том, что намеренное совмещение ряда административных правил (каждое из которых было бы приемлемым, если его рассматривать отдельно) приводит, во-первых, к тому, что цыганская семья не имеет возможности для обеспечения надлежащих условий проживания, социальной жизни, интеграции детей в школах, а во-вторых, к тому, что семья г-жи Бакли оказалась пойманной в “порочном круге” мер, принимаемых различными подразделениями властей, и связанными с дорожным планированием, сохранением природы, обеспечением доступа к дорогам, разрешениями на застройку, безопасностью дорожного движения и охраны здоровья.

Пытаясь соответствовать непропорциональным, несоразмерным требованиям властей, семья рискует нарушить другие нормы. Такие неразумные комбинации мер фактически применяются против цыганских семей для того, чтобы не допустить их проживания в определенных областях.

Британское правительство отрицало, что их политика была дискриминационной. Однако ряд законодательных положений содержат прямые ссылки на цыган с целью ограничения их прав посредством административных правил. Единственно приемлемой – в соответствии со статьей 14 – является позитивная дискриминация, которая предполагает, что для достижения равенства в правах через предоставление равенства возможностей в определенных случаях необходимо предоставлять дополнительные права обездоленным членам общества, таким как низшие классы в развитых странах, цыгане и дженкинзиты[2].

Дискриминация имеет место потому, что, в случае если британский гражданин, не являющийся членом цыганского меньшинства, желал бы проживать на своей земле в доме-фургоне, местные власти не создавали бы препятствий, даже если бы они считали его поведение необычным.

Если бы обстоятельства дела г-жи Бакли возникли в отношении семьи экологов или последователей какой-либо религии, а не цыган, не было бы тех притеснений, которым подверглась г-жа Бакли; даже если бы они предположительно возникли, внутринациональные правовые средства защиты или подача жалобы в институты, учрежденные Европейской конвенцией о правах человека, положили бы конец вмешательству в семейную жизнь, чего не происходит в случае с цыганскими семьями.

При анализе фактов дела не путем комбинирования различных сфер права и применимых правовых предписаний, а посредством рассмотрения каждого из таких положений в отдельности в соответствии с Конвенцией, отчет Комиссии (пп. 21-38) и факторы, связанные со статьей 8 и Протоколом № 1 приводят к следующим выводам:

(a) что касается свободы передвижения и свободы индивида проживать совместно с семьей, то ограничения, распространяющиеся на цыган, выходят за рамки общих положений права. Предписывать цыганам проживать на определенных участках все равно, что прикреплять их к определенной территории, особенно в тех случаях, когда доказано, что такая территория является нездоровой и не соответствует нуждам детей, касающихся школьного обучения;

(b) что касается права на семейную собственность, то имеет место нарушение права на семейную жизнь (в отношении которой можно было бы сослаться на использование собственности в соответствии со значением, зафиксированным в Протоколе № 1) посредством систематических отказов в предоставлении не временного, а постоянного разрешения на размещение жилых фургонов. Тот факт, что в семье произошла смена владельцев земли между двумя сестрами, не может оправдать такой отказ;

(c) что касается минимальных прав на условия проживания, являющихся одной из составляющих статьи 8, то обращение властей к собственнику с требованием покинуть участок из-за высокой концентрации цыганских участков в районе в том случае, когда условия проживания составляют необходимую и существенную часть семейной жизни, является неприемлемым и несоразмерным вмешательством, поскольку собственник не несет ответственности за действия и упущения других (отчет Комиссии, п. 27);

(d) что касается умаления “качества сельского и открытого ландшафта” (отчет Комиссии, п. 24), которое, по заявлению Правительства, оправдывало вмешательство даже в соответствии со статьей 8, то тот факт, что власти выдвигают этот аргумент только в отношении цыганских семей, также составляет несоразмерное вмешательство, поскольку в иерархии позитивных обязательств государства, сохранение семей должно иметь приоритет по отношению к сельским и эстетическим интересам.

Суд просили рассмотреть это дело лишь на предмет соответствия статьям 8 и 14 Конвенции, однако в данной сфере и в ситуации, подобной той, в которой оказалась семья г-жи Бакли, аспекты дискриминации и нарушения права на условия проживания и жилище – поскольку они в значительной степени воздействуют на право на уважение семейной жизни – неотделимы от последнего.

Таким образом, с моей точки зрения, Суд занял неверную позицию, ограничив сферы своего контроля и анализа (см. решение, пп. 54 и 55).

Ссылки Правительства на законность преследуемой цели были необоснованными, поскольку наличие оснований общественной безопасности, экономического благосостояния страны, охраны здоровья и защиты прав и свобод других лиц не было установлено, и, следовательно, не должно было быть принято в п. 63.

Вопрос об участках имел большое значение. Более того, Правительство признало, что потребности цыган, ведущих традиционную жизнь, заслуживают особого отношения (п. 71). Однако, как отмечала Комиссия, в данном случае не был установлен надлежащий баланс интересов, хотя семья г-жи Бакли и проживала на участке постоянно с 1988 года. Муниципальный участок на Мидоу Дроув был недостаточно пригоден для нужд безопасного проживания. Вместимость других государственных участков была недостаточной (меморандум заявительницы, пп. 66-69), и ни один из находящихся в частном владении участков, предоставляющих приемлемые условия, не был доступен (отчет Комиссии, пп. 78 и 79). Другие частные участки также не были доступны.

С другой стороны, участок г-жи Бакли находился в хорошем состоянии (меморандум заявительницы, п. 65). В отчете от июля 1995 года второй инспектор посчитала, что участок достаточно сокрыт живой изгородью, однако Правительство пришло к выводу, что это бы “не уменьшило … влияния на открытую сельскую местность” (см. решение, п. 82).

Суд, который верно отмечает, что он не может действовать как апелляционная инстанция, тем не менее, заявляет – возможно, противореча самому себе – о своей убежденности, что власти при принятии решения опирались на должные снования. Но в соответствии с положениями Конвенции основания не могут быть признаны должными, в случае если Правительство отдает предпочтение защите ландшафта перед уважением семейной жизни. Таким образом, имеет место изменение значимости прав, закрепленных в статье 8 и Протоколе № 1, а также созданы препятствия для традиционных путешествий. Также, в данном случае отсутствовали эффективные процессуальные гарантии, которые предоставили бы заявительнице в соответствии со статьей 8 защиту от административного вмешательства (см. решение по делу Макмайкл против Соединенного Королевства от 24 февраля 1995 года, Серия А, т. 307-Б, с. 57, пп. 91 и 92).

В том, что касается оснований для вмешательства, Суд полагается на отчет инспектора, из которого Суд приводит цитаты (в п. 80 решения), говорящие в пользу позиции Правительства, однако в отчете есть и другие данные, которые говорят в пользу аргументов, приводимых заявительницей. Достаточно сослаться на те параграфы отчета, на которые ссылается заявительница в своем меморандуме, чтобы увидеть, что параграфы, на которые полагался Суд, не обязательно являются самыми значимыми (меморандум заявительницы, пп. 65, 66, 69 и 71, протокол слушания, с. 11, 20 и 23).

Причины, приведенные в п. 75 решения, могли бы послужить достаточными оправданиями позиции Суда в соответствии с Протоколом №1, однако в данном случае, с моей точки зрения, они неуместны, поскольку предметом спора является семейная жизнь, а не положения политики планирования.

Потребности семейной жизни также не были приняты во внимание (см. решение, п. 80). Следующая цитата из отчета инспектора является обличительной: “ … поскольку так их лучше принимает местная община” (sic)!!

Духу Статьи 8 не соответствует защищаемая Правительством позиция, которая придает уважению семейной жизни заявительницы меньшее значение по сравнению с удобством местного сообщества и его [не]желанием принимать других (решение, п. 80), а особым нуждам заявительницы меньший приоритет по отношению к целям политики Правительства (п. 80). Дела Брайан, Спорронг и Лоннрот, на которые сослался Суд, имели иные, с точки зрения международного права, обстоятельства: в частности, были связаны с Протоколом № 1 (п. 75). В делах Гиллоу и Нимитц (Нимитц (Niemietz) против Германии, решение от 16 декабря 1992 г., т. 251-Б), в которых фактический риск в отношении семейной жизни был меньший, Суд предоставил большую защиту права на жилище и условия проживания. По сути, в деле цыганских семей Конвенция должна внушать максимально возможное уважение к семейной жизни, превышающее положения политики планирования.

Что касается статьи 14 в сочетании со статьей 8, Суд принял решение, не усматривающее нарушение (см. решение, пп. 59 и 88), поскольку Акты 1968 и 1994 годов не применялись к заявительнице. Однако в общем контексте статьи 14 и статьи 8, все жалобы заявительницы связаны с эффектом de jure и de facto мер, которые – будучи дискриминационными – нарушили право на уважение семейной жизни.

В отношении статьи 14 Конвенции, на которую ссылались в данном случае, и которая также включена в оценку дела в соответствии со статьей 8, необходимо отметить, что статья 16 Акта об участках размещения домов-фургонов 1968 года содержит прямую ссылку на цыган и, следовательно, вводит дискриминационные меры по сравнению с другими подданными.

Очевидной целью британского законодательства являлось обеспечение принятия цыган в качестве равноправных членов общества в городах и деревнях (статья 6 Акта 1968 года), однако при его применении был получен обратный результат. То же происходит в других странах Совета Европы, где семейная жизнь цыган неустроена в связи с различными административными ограничениями, например, когда им позволяется разбить лагерь, но не предоставляется доступ к коммуникациям или школам. Предоставление участков для домов-фургонов не является достаточной мерой для удовлетворения реальных нужд. Именно по этой причине международное движение “ATD Fourth World in Europe” и ряд неправительственных организаций подавали ряд предложений по этому вопросу.

Ситуация г-жи Бакли является типичной для этой категории групп (кочевников, цыган, дженкинзитов).

Параграфы из отчетов инспекторов, на которые ссылалось Правительство, противоречат другим параграфам из этих же отчетов, которые приводят в качестве аргументов Комиссия и заявительница. По этой причине, с моей точки зрения, невозможно прийти к выводу, что вмешательство было оправданным.

Комиссия верно отметила, что возможность проживания на частном участке (за исключением того, который изначально приобрела г-жа Бакли или ее сестра) отсутствовала. Также было невозможно проживать на пустыре. Комиссия также отметила, что привлекательность предложений о проживании на муниципальном участке была значительно снижена различными инцидентами, которые там произошли и которые породили бы ситуацию, несовместимую с семейной жизнью в соответствии со значением статьи 8, которая, в свою очередь, могла бы повлечь дискриминационное обращение, оказывающие воздействие исключительно на путешественников.

Таким образом, в данном случае либо присутствует слишком большое количество административных препятствий, либо предложенные альтернативы неадекватны; но и то, и другое значительно дестабилизирует семью и делает будущее детей неопределенным. Отговорки, связанные с контрольными мерами политики планирования и безопасности дорожного движения, кажутся необоснованными или незначительными по сравнению с основной проблемой сохранения семейной жизни.

Действительно, жалоба связана только со статьями 8 и 14, однако несоответствие их положениям могло бы, в подобных случаях, быть рассмотрено также и в соответствии со статьей 1 Протокола №1. При толковании статьи 8 необходимо принять во внимание то, что дискриминация является косвенным доказательством того, что заявленное оправдание для вмешательства является необоснованным.

В любом случае, представленные факты в целом, с моей точки зрения, не позволяют признать притеснения и так называемые меры безопасности в отношении семьи г-жи Бакли соответствующими преследуемой законной цели и необходимыми в демократическом обществе, то есть такими, которые Совет Европы обеспечивает гарантиями, предоставляемыми статьями 8 и 14, рассматриваемыми в сочетании или по отдельности.

Суд использовал концепцию свободы усмотрения государства в формулировках (см. решение, п. 84), которые – без указания на конкретные основания – излишне, как мне кажется, расширяют эту концепцию по сравнению с предыдущими решениями Суда. Практика, установившаяся на основании решений Суда, имела целью ограничение свободы усмотрения государства посредством провозглашения возможности ее контроля со стороны Суда со ссылкой на критерии, устанавливаемые Судом в рамках его автономных полномочий по толкованию Конвенции. Обширная формулировка, использованная здесь, кажется мне отличной от тех, которые использовались в решениях Суда при применении положений Протокола № 1.

Более того, в данном случае не было необходимости для данных мер в демократическом государстве (скорее напротив), и вмешательство было, по меньшей мере, несоразмерным.

Международные организации уделяли значительное внимание проблеме цыган (см. Второй отчет ЭКОСОК ООН (E/CN4/Sub2/1995/15).

Европейский Союз и Совет Европы уже не раз изучали данную проблему и отмечали безразличие стран западной и восточной Европы к данному вопросу. Было проведено значительное количество исследований, пришедших к тем же выводам (см. Droit du quart monde, Revue Editions Centre, ATD, № 1-9).

С моей точки зрения, в деле г-жи Бакли Европейскому Суду была дана возможность представить – в соответствии с духом Европейской Конвенции – критику национального права и практики в отношении цыган и кочевников в Соединенном Королевстве, которая была бы справедливой и по отношению к иным европейским странам; и, таким образом, частично компенсировать те несправедливости, от которых они страдают.



[1] Путешествия – это необходимость, глубоко укоренившаяся в психологии цыган. “Путешественник, который не имеет возможности и надежды на продолжение путешествия, теряет то, для чего он живет” (Liugeois Jean-Pierre. Roma, Gypsies and Travellers. Council of Europe Press, Strasbourg, 1994, p. 79).

[2] Кочевое сообщество в Алсаче.


Возврат к списку